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財政支出（項目支出）績效評價操作指引(試行)
發布者: 發布于:2016/11/28 瀏覽量:5363
******章 總則
******條為規范評估機構執行財政支出（項目支出）績效評價業務，根據《中華人民共和國預算法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）等相關法律法規，制定本操作指引。
第二條本操作指引所稱財政支出（項目支出）績效評價（以下簡稱績效評價）是指評估機構接受財政部門、預算部門（單位）委托，根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出（項目支出）的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。
預算部門（單位）（以下簡稱預算部門）是指與財政部門有預算繳撥款關系的******機關、政黨組織、事業單位、社會團體和其他獨立核算的法人組織。
第三條評估機構執行績效評價業務，應當接受績效評價主體委托。財政部門和預算部門是績效評價的主體。
第四條評估機構執行績效評價業務，應當遵守******相關法律法規和行業規范。
第五條評估機構執行績效評價業務，應當根據績效評價業務具體情況，對自身專業勝任能力、獨立性和業務風險進行綜合分析和判斷，決定是否承接績效評價業務。
第六條評估機構執行績效評價業務，應當遵守保密原則，除法律法規和行業規范另有規定外，未經績效評價主體書面許可，不得對外提供執業過程中獲知的******秘密、商業秘密、業務資料及績效評價結論。
第七條評估機構執行績效評價業務，應當勤勉盡責，恪守獨立、客觀、公正的原則。
第八條評估機構執行績效評價業務，不得利用執業便利為自己或他人謀取不正當利益。
第九條評估機構執行績效評價業務，應當獲取充分信息，保證信息來源的可靠性及利用信息的恰當性，確保績效評價工作的客觀性及績效評價報告的真實性、準確性。
第十條評估機構執行績效評價業務，可以聘請相關專家協助工作，但應當采取必要措施確信專家工作的合理性。
第三章績效評價的對象和內容
第十一條評估機構執行績效評價業務，應當明確績效評價的對象和內容。
第十二條績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。按照預算級次，可分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。
第十三條 績效評價的基本內容通常包括：
（一）績效目標的設定情況；
（二）資金投入和使用情況；
（三）為實現績效目標制定的制度、采取的措施等；
（四）績效目標的實現程度及效果；
（五）績效評價的其他內容。
第十四條績效評價一般以預算年度為周期，對跨年度的重大（重點）項目可根據項目或支出完成情況實施階段性評價。
第四章績效評價程序
第十五條評估機構執行績效評價業務，績效評價程序通常分為三個階段，即績效評價前期準備階段、實施階段和績效評價報告的編制和提交階段。
（一）績效評價前期準備階段
1．接受績效評價主體的委托，簽訂業務約定書。
2．成立績效評價工作組。
3．明確績效評價基本事項，包括：
（1）項目的背景和基本情況；
（2）績效評價的對象和內容；
（3）項目的績效目標、管理情況及相關要求；
（4）績效評價的目的；
（5）委托方及績效評價報告使用者；
（6）其他重要事項。
4．制定績效評價方案。
（二）績效評價實施階段
1．根據項目特點，按照績效評價方案，通過案卷研究、數據填報、實地調研、座談會及問卷調查等方法收集相關評價數據。
2．對數據進行甄別、匯總和分析。
3．結合所收集和分析的數據，按績效評價相關規定及要求運用科學合理的評價方法對項目績效進行綜合評價，對各項指標進行具體計算、分析并給出各指標的評價結果及項目的績效評價結論。
（三）績效評價報告的編制和提交階段
1．根據各指標的評價結果及項目的整體評價結論，按績效評價相關規定及要求編制績效評價報告。
2．與委托方就績效評價報告進行充分溝通。
3．履行評估機構內部審核程序。
4．提交績效評價報告。
5．工作底稿歸檔。
第十六條績效評價業務遵循委托方付費的原則，委托方與評估機構另有約定的，從其約定。涉及對相關法律權屬及技術應用等需要進行鑒定或咨詢的，相關費用通常由委托方承擔。
第十七條評估機構在決定承接績效評價業務后，應當與委托方簽訂業務約定書。業務約定書通常包括：
（一）評估機構和委托方的名稱；
（二）績效評價報告使用者；
（三）績效評價對象和內容；
（四）績效評價報告提交期限和方式；
（五）績效評價服務費總額、支付時間和方式；
（六）評估機構和委托方的其他權利和義務；
（七）績效評價報告的使用限制；
（八）保密條款；
（九）違約責任和爭議解決；
（十）簽約時間；
（十一）其他必要的約定。
第十八條評估機構在制定績效評價方案之前，應當收集所需的相關資料，通常包括：
（一）與項目相關的法律法規和規章制度；
（二）與項目相關的各級政府制定的國民經濟與社會發展規劃、方針政策；
（三）相關行業政策、行業標準及專業技術規范；
（四）各級政府或財政部門關于財政支出績效評價的管理辦法及規定；
（五）上級部門審查報告及財政監督檢查報告；
（六）預算部門職能職責、發展規劃、年度工作計劃及工作目標；
（七）申請預算時提出的資金申報書、立項評價報告、項目績效目標、財政部門預算批復、經財政部門批準的預算方案或調整方案、財政部門和預算部門年度預算執行情況及年度決算報告；
（八）預算管理制度、資金及財務管理辦法、資金使用概況、專項審計報告等財務會計資料；
（九）項目管理制度、項目管理數據、項目（部門）年度或季度工作總結；
（十）項目竣工驗收報告、竣工財務決算和有關財務資料（預算執行報告）；
（十一）績效自評報告、上年度績效評價報告或相關總結；
（十二）其他相關資料。
第十九條績效評價方案應當滿足以下要求：
（一）可行性
績效評價方案應當具體、清晰、具有可操作性，內容通常包括項目的背景、評價目的、評價對象和范圍、績效評價指標體系、評價方法、各項指標數據的收集方法、評價人員分工、評價計劃、管理控制等。
（二）客觀性
在對項目概況進行描述時，應當遵守客觀公正原則，按照客觀事實進行描述。
（三）科學性
績效評價方案中，績效評價指標及指標權重的設定合理反映項目特性，評價方法選擇恰當，績效評價指標數據的收集方法合理。
（四）簡明性
績效評價方案應當主次分明、語言精煉、邏輯清晰，語言表述提綱挈領、簡明扼要、易于理解。
第二十條績效評價方案通常包括：
（一）項目基本情況
1．項目立項的背景、目的及依據。
2．項目預算及資金使用情況。
3．項目計劃實施內容。
項目實施的具體內容（或政策受益條件及受益范圍）、項目范圍、項目所在區域、資金投向、項目開始及計劃完成時間等。如果項目在實施期內，內容發生變更，應當說明變更的內容、依據及變更審批程序。
4．項目績效目標。
績效目標是指績效評價對象計劃在一定期限內達到的產出和效果。績效目標要根據各級政府關于預算編制的總體要求和財政部門的具體部署、國民經濟和社會發展規劃、部門職責及事業發展規劃，科學合理地測算資金需求進行編制。績效目標通常包括：
（1）預期產出，包括提供的公共產品和服務的數量；
（2）預期效果，包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等；
（3）服務對象或項目受益人滿意程度；
（4）達到預期產出所需要的成本資源；
（5）衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標；
（6）其他。
績效目標是設定績效評價指標體系的基礎。評估機構在制定方案的過程中，應當明確項目在考核期間的績效目標。如果項目在申請預算時缺少績效目標、績效目標不明確或績效目標有偏差，評估機構應當與委托方進行溝通，根據評價依據及項目客觀情況確定合理的績效目標。
5．項目的組織及管理。
主要反映項目管理的組織結構，包括項目的主管部門及實施部門的各自職責，項目的實施流程及監管機制。
6．利益相關方。
明確項目利益相關方，分析各利益相關方如何參與項目立項、實施及運行，項目的利益相關方通常包括：
（1）項目的主管部門、預算部門及項目實施單位；
（2）與項目相關的其他政府部門；
（3）項目的直接受益者、間接受益者；
（4）公眾等其他利益相關方。
7．其他可能對項目績效產生重要影響的情況。
（二）績效評價思路
1．績效評價目的和依據。
評價目的是整個績效評價工作開展所要達到的目標和結果，體現評價工作的***終價值，是整個評價工作的基本導向。
績效評價依據通常包括與項目相關的法律、法規和規章制度，國民經濟與社會發展規劃和方針政策，預算部門職能職責、中長期發展規劃及年度工作計劃，預算管理制度、資金及財務管理辦法、經財政部門批準的預算方案或調整方案、財務會計資料，相關行業政策、行業標準及專業技術規范，各級政府或財政部門關于財政支出績效評價的管理辦法及規定等。
2．績效評價對象及評價內容。
績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。按照預算級次，可分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。
績效評價的內容通常包括：績效目標的設定情況，資金投入和使用情況，為實現績效目標制定的制度、采取的措施等，績效目標的實現程度與效果等。
3．績效評價指標體系。
評估機構應當按照相關性、重要性、可比性、系統性及經濟性原則，就項目決策、項目管理、項目績效（產出、效果）等方面******設定指標體系。
4．績效評價方法。
評估機構應當明確執行績效評價業務所選用的績效評價方法及其理由。
（三）項目調查主要方法
評估機構在制定績效評價方案時，應當有針對性地對項目所涉及的利益相關方開展各種形式的調查，調查方法包括案卷研究、數據填報、實地調研、座談會及問卷調查等。績效評價方案應當盡可能明確調查的對象、調查的方法、調查內容、日程安排、時間及地點等。如果調查對象涉及抽樣，應當說明調查對象總體情況、樣本總數、抽樣方法及抽樣比例。
（四）評價工作的組織與實施
1．明確各個環節及各項工作的時間節點及工作計劃。
2．明確項目負責人及項目團隊的職責與分工。
3．明確參與評價工作各相關當事方的職責。
第二十一條績效評價指標是衡量績效目標實現程度的考核工具。通過將績效業績指標化，獲取具有針對性的業績值，為開展績效評價工作提供基礎。績效評價指標應當充分體現和真實反映項目的績效、績效目標的完成情況及評價的政策需要。
第二十二條績效評價指標體系通常包括具體指標、指標權重、指標解釋、數據來源、評價標準及評分方法等。績效評價指標體系設定應當滿足以下原則：
（一）相關性原則
績效評價指標體系設定應當與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。
（二）重要性原則
績效評價指標體系設定應當根據績效評價的對象和內容優先使用******代表性、***能反映評價要求的核心指標。
（三）可比性原則
績效評價指標體系設定應當對同類評價對象設定共性的績效評價指標，以便于評價結果相互比較。
（四）系統性原則
績效評價指標體系設定應當將定量指標與定性指標相結合，系統反映項目所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。
（五）經濟性原則
績效評價指標體系設定應當通俗易懂、簡便易行，數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。
第二十三條評估機構執行績效評價業務，應當根據評價對象的具體類型合理選擇績效評價指標。
（一）共性指標和個性指標
共性指標是適用于所有評價對象的指標，主要包括決策管理、投入管理、財務管理、項目實施及社會效益、經濟效益等。共性指標可以按照預算法規、規章制度及財政支管理辦法等相關政策的要求設定。
個性指標是適用于不同預算部門或項目的業績評價指標，主要包括經濟效益指標、社會效益指標、環境效益指標及可持續影響指標等。個性指標可以針對預算部門或項目特點設定。
（二）定量指標和定性指標
定量指標是可以準確地以數量定義、******衡量并能設定績效目標的考核指標。定量指標的評價標準值是衡量該項指標是否符合項目基本要求的評價基準。
定性指標是指無法直接通過數據分析評價對象與評價內容，需對評價對象及評價內容進行客觀描述來反映評價結果的指標。
第二十四條績效評價指標的權重是指標在評價體系中的相對重要程度。權重表示在評價過程中，對評價對象不同側面重要程度的定量分配，以區別對待各級評價指標在總體評價中的作用。確定指標權重的方法通常包括專家調查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等。
第二十五條績效評價標準是指衡量績效目標完成程度的尺度。評估機構執行績效評價業務，應當以評價對象的性質和具體的政策導向為基礎，結合行業、規模、歷史經驗和專家評價意見等確定績效評價標準。績效評價標準通常包括：
（一）計劃標準
計劃標準是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價的標準。
（二）行業標準
行業標準是指參照******公布的行業指標數據制定的評價標準。
（三）歷史標準
歷史標準是指參照同類指標的歷史數據制定的評價標準。
（四）以經驗數據和常識確定的標準
以經驗數據和常識確定的標準是指根據財政經濟活動發展規律和管理實踐，由相關領域經驗豐富的專家學者經過分析研究后得出的有關指標標準或慣例。
（五）其他經財政部門確認的標準
評估機構執行績效評價業務，應當盡可能地選擇計劃標準、行業標準、歷史標準及其他經財政部門確認的標準，謹慎選用以經驗數據和常識確定的標準。
第二十六條 績效評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、******成本法、公眾評判法等。
（一）成本效益分析法
成本效益分析法是指將一定時期內的支出與效益進行對比分析，評價績效目標的實現程度。
（二）比較法
比較法是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出的比較，綜合分析績效目標的實現程度。
（三）因素分析法
因素分析法是指通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標的實現程度。
（四）******成本法
******成本法是指對效益確定卻不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較，評價績效目標的實現程度。
（五）公眾評判法
公眾批判法是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查等對財政支出效果進行評判，評價績效目標的實現程度。
（六）其他適宜的評價方法
績效評價方法的選用，應當堅持定量優先、簡便有效的原則。根據評價對象的具體情況，可以采用一種或多種方法進行績效評價。
第二十七條評估機構執行績效評價業務，在數據收集過程中，應當遵循準確、詳盡及客觀的原則，確保數據來源的可靠性與真實性。
第二十八條評估機構執行績效評價業務，收集數據的主要方法通常包括：
（一）案卷研究
案卷研究是從現有的項目文件、******和地方的發展政策和戰略規劃、各種相關的研究和咨詢報告等文檔資料中尋找數據的過程。案卷研究要注意對同一績效評價指標在不同文件中的數據進行對比核實，如果不同來源的數據存在差異，則要分析差異的原因，并且在座談會、實地調研中進行核查，***后確定選擇使用的數據。
（二）資料收集與數據填報
評估機構執行績效評價業務，可以根據評價對象的具體情況向預算部門和資金使用單位收集相關資料。為便于對數據進行梳理與匯總，可以設計相關表格，并配合預算部門和資金使用單位進行填寫。
（三）實地調研
1．實地調研通常包括訪談和現場勘查。
2．評估機構應當從項目利益相關方中確定訪談對象，包括項目的管理人員、實施人員、項目受益者及參與項目立項、決策、實施、管理的行業專家。根據調查的內容范圍和主要問題，設計訪談提綱并開展訪談，訪談內容通常為開放式提問，問題應當簡明扼要、具體直接。
3．現場勘查是指通過詢問、核對、勘查、檢查等方法進行調查，獲取績效評價業務需要的基礎資料。
4．調研結束后應當對調研記錄進行整理與分析，調研記錄可以作為績效評價報告的附件和工作底稿。
（四）座談會
1．選擇參與或熟悉項目的立項、決策、實施、管理等人員為座談會邀請對象，確保參與人員能夠為績效評價提供有效信息。
2．注意座談會參與者對問題答案是否達成共識。如果沒有達成共識，需作進一步核實。
3．座談會結束后應當進行會議記錄整理與分析，會議記錄可以作為績效評價報告的附件和工作底稿。
（五）問卷調查
1．問卷設計通常遵循客觀性、合理性、邏輯性、明確性等原則，盡量避免主觀臆斷或人為導向，問卷數據應當便于整理與分析。
2．根據項目具體情況，針對項目涉及的各相關當事方，合理選擇問卷發放的范圍，采用科學合理的方法確定樣本量和問卷******回收率要求等。
3．根據項目具體情況進行抽樣，抽樣方法通常包括分層抽樣、非等概率抽樣、多階抽樣、整群抽樣及系統抽樣。
4．問卷調查結束后應當對問卷調查結果進行整理和分析，問卷調查格式及匯總信息可以作為績效評價報告的附件和工作底稿。
第二十九條評估機構執行績效評價業務，應當采用合理的方法對數據進行整理和分析。
（一）數據整理
1．數據分類。根據項目各項指標的要求，對數據進行分類。
2．數據選取。從不同來源收集的資料中選取出同一績效評價指標的數據。
3．數據驗證。對將不同來源的數據進行交叉驗證，剔除錯誤數據或無效數據。
4．數據確定。在數據驗證基礎上，***終確定用于績效分析和評價的數據。
（二）數據分析
評估機構執行績效評價業務時，在數據分析過程中通常采用以下方法：
1．變化分析。該方法是通過比較績效評價指標的實際變化情況與預期變化得到分析結果。該方法是績效評價中***常用的分析方法，主要用于分析績效評價指標在項目實施后是否達到預期值。
2．歸因分析。該方法是通過建立反事實場景來進行分析，確定所觀察到的變化有多大比例是由項目實施而產生。
3．貢獻分析。該方法是分析項目實施過程中的各種因素對該項目的貢獻程度。
第三十條對定性指標的評價，應當通過案卷研究、數據填報、實地調研、座談會、問卷調查等多種方法來獲取數據，并對數據進行綜合定性分析后得出結論。為確保評價結果的客觀性和準確性，應當盡量避免運用單一的數據收集方法進行評價。
第三十一條評估機構執行績效評價業務，編制和出具績效評價報告，應當與委托方充分溝通并合理確定績效評價報告的主要內容、使用限制說明等事項。
第三十二條評估機構執行績效評價業務，編制的績效評價報告應當滿足以下要求：
（一）績效評價報告內容完整
績效評價報告所披露的事項應當******、完整，主要內容通常包括項目的基本情況、評價目的、評價主要過程、綜合評價結論、主要成績和經驗、存在的主要問題和不足及相關政策建議等。
（二）績效評價報告客觀公正
績效評價報告所引用的數據應當來源可靠，所作出的判斷和結論應當基于客觀事實。評估機構在編制績效評價報告時，應當堅持第三方獨立立場，不被其他利益相關方的主觀意見所左右。
（三）績效評價報告表達清晰
績效評價報告整體框架應當結構合理、條理清晰、邏輯嚴密，針對項目所提出的建議應當與項目所存在的問題和不足做到前后呼應。
（四）績效評價報告結論合理
評估機構應當清晰、準確地陳述績效評價報告內容，不得使用誤導性的表述。評估機構應當在績效評價報告中提供必要信息，使績效評價報告使用者能夠準確理解評價結論。
（五）績效評價報告語言簡明扼要
績效評價報告應當文字簡單、篇幅適中、版面簡潔。績效評價報告所用語言和所引用的客觀依據應當盡可能地簡明扼要且直觀易懂。
第三十三條 績效評價報告的主要內容通常包括：
（一）項目基本概況
1．項目背景。
項目單位的基本情況介紹，項目的主要內容、歷史情況、立項的目的和意義，預算部門確定立項的相關文件依據等。
2．項目實施情況。
項目實際開展情況、項目規模、項目范圍、項目所在區域、資金投向等。
3．資金來源和使用情況。
項目資金撥付的主體、資金撥付流程、資金使用流程等財政資金來源與管理情況，各具體分項資金的預算及實際使用和支出情況等。對經常性項目，還包括歷史年度資金的使用情況。
4．績效目標及實現程度。
績效目標，項目執行過程中目標、計劃的調整情況，績效總目標和階段性目標的完成情況，項目的實際支出情況及財務管理狀況等。
（二）績效評價的組織實施情況
1．績效評價目的。
2．績效評價實施過程。
3．績效評價人員構成。
4．數據收集方法。
5．績效評價的局限性。
（三）績效評價指標體系、評價標準和評價方法
1．績效評價指標體系的設定原則及具體內容。
2．績效評價的具體標準及評價的具體方法。
（四）績效分析及績效評價結論
1．項目決策。
項目決策是否符合經濟社會發展規劃的要求，項目申報和批復程序是否符合相關管理辦法，是否根據需要制定相關資金管理辦法，資金分配結果是否合理等。
2．項目管理。
資金到位率，資金是否及時到位，資金使用是否合規，資金管理、費用支出等制度是否健全，組織機構是否健全、分工是否明確，項目管理制度是否健全，并得到有效執行等。
3．項目績效。
項目產出數量、質量、時效是否達到績效目標，項目產出成本是否按績效目標控制，項目實施是否產生直接或間接的經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響及項目服務對象滿意度等。
在對績效評價指標進行分析和評價時，要充分利用評價工作中所收集的數據，做到定量分析和定性分析相結合。績效評價指標評分應當依據充分、數據使用合理恰當，確保績效評價結果的公正性、客觀性、合理性。
(五）主要經驗及做法
績效評價報告要通過分析各指標的評價結果及項目的整體評價結論，總結項目在立項、決策、實施、管理等方面的經驗，為類似項目在以后年度開展積累經驗。
（六）存在問題及原因分析
績效評價報告要通過分析各指標的評價結果及項目的整體評價結論，總結項目在立項、決策、實施、管理等方面存在的不足及原因，為相關建議的提出奠定基礎。
（七）相關建議
績效評價報告需有針對性地對項目存在的不足提出改進措施和建議。建議或對策應當具有較強的可行性、前瞻性及科學性，有利于促進預算部門及項目實施單位提高績效管理水平。
（八）績效評價報告使用限制等其他需要說明的問題
（九）評估機構簽章
績效評價報告應當由評估機構加蓋公章。
（十）相關附件
1．主要評價依據。
2．實地調研和座談會相關資料。
3．調查問卷格式及匯總信息。
4．其他支持評價結論的相關資料。
5．評估機構資質、資格證明文件。
第三十四條績效評價報告的使用限制說明通常包括：
（一）績效評價報告只能用于評價報告載明的評價目的；
（二）績效評價報告只能由評價報告載明的評價報告使用者使用；
（三）未征得委托方、相關政府部門或出具績效評價報告的評估機構同意，績效評價報告的內容不得被摘抄、引用或披露于公開媒體，法律、法規規定及相關當事方另有約定的除外；
（四）績效評價程序受限造成的評價報告的使用限制。
第三十五條評估機構在出具績效評價報告前應當對其進行內部審核。
第三十六條評估機構在出具績效評價報告前，可以在不影響對***終評價結論進行獨立判斷的前提下，與委托方或委托方許可的相關當事方就績效評價報告有關內容進行必要溝通。
第三十七條在委托方對績效評價報告使用過程中，評估機構應當積極配合相關當事方對績效評價報告進行解釋，以促進績效評價報告能夠得到合理使用。
第三十八條評估機構執行績效評價業務，應當編制工作底稿，工作底稿內容通常包括：
（一）項目開展過程中所收集的全部有效資料；
（二）績效評價方案、專家論證意見和建議、業務約定書、實地調研記錄、座談會記錄、調查問卷等相關工作資料；
（三）績效評價報告、專家評審意見和建議、結果公開與應用情況等相關資料。
第三十九條 評估機構應當在績效評價報告日后，及時將工作底稿與績效評價報告等一起歸入評價業務檔案，并由所在評估機構按照******有關檔案管理的法律法規的規定妥善管理。
第四十條 本操作指引自2014年8月1日起施行。
附：1.評估機構執行績效評價業務工作流程圖（供參考）
2.評估機構執行績效評價業務指標框架（供參考）
附 1：評估機構執行績效評價業務工作流程圖（供參考）
附件2：評估機構執行績效評價業務指標框架（供參考）
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